Польща: успіх громад = благополуччя держави

Ми розмовляємо з пирятинським міським головою Олексієм Рябоконем, який очолював делегацію, а свого часу ініціював ці партнерські стосунки.

— Олексію Петровичу, якою була мета візиту?

— Це була наша третя поїздка. Й цього разу ми зробили акцент на діяльності органів місцевого самоврядування — гміни і старостату, — щодо надання якісних адміністративних послуг. Кожен, хто прагне в короткий термін вирішення питання, має подати заяву чи звернення, щоб донести до органу влади проблему, яку необхідно вирішити. Є різні форми подачі таких звернень. У наших партнерів — це пункт першого звернення громадян, або пункт інтересанта, і ми плануємо створити подібний у приміщенні Пирятинської міськради. Деякі матеріали ми вже напрацювали, але нам важливо було побачити й зрозуміти внутрішню технологію роботи. Для цього до складу делегації були включені якраз ті фахівці, члени керівництва міськради, котрі займатимуться цим безпосередньо й відповідатимуть за це.

Крім того, для будь-якої влади важливим є фактор відкритості й прозорості. Досвід гміни і старостату в питанні висвітлення своєї діяльності, беззаперечно, є для нас дуже цінним. Ми сьогодні на законодавчому рівні зобов’язані інформувати населення міста про наповнення бюджету, використання коштів, публікувати проекти регуляторних актів тощо. Цілий комплекс питань, які так чи інакше зачіпають інтереси окремої людини й громаду загалом. За прикладом наших польських партнерів, ми плануємо створити інформаційний бюлетень, який би можна розповсюджувати серед громади, доносячи інформацію, якої вона потребує і яка б забезпечила прозорість і доступність влади.

Ще одне питання, що цікавило нас у зв’язку з тим, що до складу Пирятинської міської ради входить п’ять сільських населених пунктів, — це організація самозайнятості сільського населення. Ми відвідали фермерське господарство, намагаючись зрозуміти, в чому секрет його успіху. Дізналися, чим йому допомагає держава, які питання фермер вирішує самостійно і як саме.

Широке знайомство з досвідом польських партнерів у різних сферах життя — це головний результат нашого візиту.

— Отже, створення пункту першого звернення в Пирятинській міськраді — це найближчий крок на шляху практичної реалізації польського досвіду?

— Так, найближчим часом ми розпочинаємо облаштування приміщення для нього. Паралельно наші спеціалісти вже працюють над перерозподілом функціональних обов’язків апарату міськради. Приймальня і сектор зі звернень громадян будуть об’єднані, і не лише індивідуальні звернення громадян, а й уся інформація, яка надходить до міськради й виходить зовні, йтимуть через новостворену структуру. Це дасть цілісну картину, простіше буде координувати роботу, контролювати її щодо оперативності і якості надання послуг.

— Узагальнюючи свої враження, що б Ви хотіли відзначити передусім? Чим відрізняється польська громада?

— Який би досвід ми не вивчали, щоб запровадити в себе, ми ще раз переконалися, що все це здійснюється на тлі високої активності самої громади. Яскравим прикладом є діяльність громадської організації села Дебно, яка була створена і згуртувалась, власне, навколо проблеми збереження школи, яку планувалося закрити через малу кількість учнів. Там громада взяла школу на своє утримання, створила привабливі умови для навчання, запровадивши, приміром, стипендії кращим учням за особливі успіхи, провела широку рекламну компанію і таки досягла мети: кількість учнів збільшилась майже вдвічі. Дітей підвозять із сусідніх сіл і навіть із Лєжайська.

Потім активність громадської організації розповсюдилась на інші сфери, зокрема, благоустрій села, створення умов для відпочинку молоді. Силами мешканців села було обладнано дитячий майданчик з гіркою для скейтборду, упорядковано занедбане українське кладовище (до Другої світової війни 90% населення Дебно складали українці), збережена пам’ятка природи — 600-літній дуб, побудовано спортивний комплекс.

Ще один приклад активності та єдності людей ми побачили на святі обжинків. На свято з’їхалися делегації — діти й дорослі — від кожного з 13 сіл гміни. Підготували снопи, виготовлені з різного збіжжя — справжні витвори мистецтва, що прославляють працю хлібороба. Як розповів голова громадської організації с. Дебно пан Казимір, свій сніп вони робили 10 днів: збиралися вечорами, ретельно продумували композицію, з любов’ю виготовляли кожну деталь, щоб вийшло якнайкраще. Спільними зусиллями закладів культури готували концертну програму. Усією громадою — молитвою і щирим словом — вшановували фермерів, праця яких є основним джерелом доходів для сіл гміни.

Ми побачили, що гміна це не формальне утворення, а об’єднання громад, зі спільними інтересами, клопотами, проблемами, прагненнями вирішити їх. Об’єднання громад може бути ефективним лише тоді, коли здійснюється на добровільних засадах, після відповідної інформаційної підготовки і з належним супроводом. Для нас це гарний приклад, адже в Україні триває полеміка про доцільність, форми і шляхи адміністративно-територіальної реформи.

— Чи є в Польщі таке поняття, як «вертикаль влади» і якими є стосунки влади й громади?

— Польська реформа, що була реалізована в 1990-х роках, забезпечила відсутність на рівні гміни й повіту державної вертикалі влади. Тільки на рівні воєводства представлений орган державної влади — воєвода з його структурою, а все інше — гміна, повіт, їхні виконавчі органи — є абсолютно самостійними, обраними людьми, мають чітке розмежування функцій і відповідальності за ті чи інші сфери життя. Так визначив польський законодавець, і це ми абсолютно чітко побачили.

Староста Лєжайського повіту, відповідаючи на запитання одного з членів нашої делегації — чи підпорядковані йому гміни, — з усмішкою сказав, що якби він здійснив намір втрутитися у діяльність гміни, війт був би дуже незадоволений.

Якщо в Україні рядового жителя села, містечка чи регіону запитати, чим займаються райдержадміністрація, районна і міська рада, які повноваження мають органи влади обласного рівня, — навряд чи одержимо виразну відповідь і розуміння того, хто за що відповідає. І це не є проблемою самої влади — це проблема законодавчого забезпечення і розмежування повноважень, що, безперечно, відображається на діяльності органів влади. В Польщі ж, якщо в людини виникла проблема, вона знає, куди треба звертатися, хто вирішить її проблему.

Комплекс функцій і повноважень ради базового рівня — сільської чи міської гміни, які вона має відповідно до закону, включає насамперед виконання обов’язків як органу самоврядування, забезпечення життєдіяльності громади, але в розумінні ширшому, ніж у нас. Це й збір податків, забезпечення ґрунтовнішої зони оподаткування, регулювання ставок податків, це й розпорядження бюджетом гміни. Також на гміну покладені повноваження щодо соціального забезпечення різних верств населення, в тому числі визначення кола осіб, які потребують гарантованого державою соціального захисту.

Для нас був цікавим той факт, що уряд гміни, тобто її виконавчий комітет, має повноваження визначати людей, які будуть опікуватись одинокими пенсіонерами та інвалідами. Тобто там немає такої структури, як територіальний центр з обслуговування непрацездатних громадян. Кошти по догляду виплачують сусідам, родичам, бо доглядають за ними сусіди, родичі, будь-які члени громади, які готові виконати цю роботу. Вони й одержують за це винагороду. Отже, мова не йде про норму — кількість пенсіонерів на одного соціального працівника. Принцип інший — кошти йдуть за людиною: є людина, що потребує допомоги, — на неї з бюджету виділяється певна сума, яка виплачується тому, хто здійснює догляд.

Мені здається, успіх освітянської галузі в Польщі визначається тим, що середня освіта — дошкілля, початкова школа і середні класи — підпорядкована гміні, яка їх фінансує, опікується їхніми проблемами. У нас далеко не кожний сільський голова цікавиться, чим живе школа, позаяк фактично відірваний від неї. Те, що там відбувається, не його клопіт, бо школа підпорядкована районному відділу освіти. Приклад Польщі, де школа підпорядкована раді базового рівня, громаді, яка прагне, щоб вона функціонувала і розвивалася якнайкраще, — має бути для нас орієнтиром на шляху освітніх реформ. Переконаний, не може райвідділ освіти досконало знати й вирішувати проблеми, які є у віддаленому селі та його школі. Завжди виникає спокуса закрити таку школу, укрупнити іншу, бо так зручніше з району керувати цією системою. І ми повинні розуміти суб’єктивність проблеми закриття шкіл в Україні.

— У підрозділі гміни, що опікується освітою, лише 2 спеціалісти, хоча шкіл 10 із майже трьома тисячами учнів. Приблизно стільки школярів і в Пирятинському районі, але у відділі освіти райдержадміністрації працівників набагато більше.

— Я звернув увагу, який потужний кадровий потенціал там працює в освіті — справді сільська еліта. Директор і вчителі — люди високого інтелектуального рівня, фахівці й господарники. Чим це зумовлено? Насамперед належним фінансуванням і забезпеченням, що, в свою чергу, підвищує рівень моральної відповідальності за свою роботу. Люди прагнуть працювати в школі, бо там створені умови, щоб і діти, і вчителі почували себе комфортно, отримували задоволення від процесу навчання.

На відміну від багатьох шкіл в Україні, особливо в сільській місцевості — з об’єктивно низьким фінансуванням і поганим матеріальним станом. Це також напрямок роботи і головний біль не лише місцевої влади, а й державної. Адже від школи залежить, яким буде підростаюче покоління, — не тільки за рівнем знань і вмінням їх застосовувати, а й у морально-етичному плані. Ми багато про це говоримо та, на жаль, мало робимо.

На святі обжинків ми бачили, як поряд з фермерами села представляють дітей, учнів навчальних закладів, тобто, школа й громада є нерозривним цілим: для громади школи — це осередок активності, поряд із центром культури, а для школи громади — це та основа, на якій вона тримається. У цьому поєднанні інтересів — сенс життя.

У контексті реформ, які декларуються нині в Україні, найважливішою для розвитку демократії, утвердження її як політики держави, основи суспільного життя є реформа самоврядування. Наскільки вона буде щирою в плані надання повноважень у сфері адміністративного управління, розмежування функцій і відповідальності, фінансового забезпечення — настільки успішними будуть реформи в інших сферах життя на місцевому рівні.

Доводиться чути, що розширення повноважень — річ небезпечна. Мовляв, де візьмуться люди, які їх виконуватимуть? У Польщі ми пересвідчилися: все, що досягнуто в гміні, чи на повітовому рівні — зробили прості люди, які нічим не відрізняються від нас — ні професійним рівнем, ні освітою. Але їх об’єднує громадський обов’язок, причетність до вирішення проблем, які також там є. Люди розуміють — не треба чекати, що всі проблеми вирішить держава, не треба чекати одразу великих коштів — все слід вирішувати крок за кроком. Активність людей і, звісно, професійний підхід до реформ, з обов’язковим урахуванням інтересів людей на місцевому рівні, — ось запорука успіху. Тільки за таких умов будуть реалізовані наші очікування щодо розвитку держави і територій. Успіх окремої громади в сумі дає успіх регіональний і загальнодержавний. Це принцип як матеріальної, так і гуманітарної сфер життя.

-— У Польщі не побачиш сіл з такою зруйнованою інфраструктурою, як в Україні. Там якість життя у місті й у селі мало відрізняються...

— На тлі високої активності громад держава забезпечує всебічну підтримку розвитку територій, заохочує участь у міжнародних конкурсах проектів і програм. Ми знайомі з досвідом гміни, яка, маючи значний бюджет, реалізує цілу низку державних і регіональних програм, програм ЄС, за рахунок чого має надходження в розмірі, рівному власному бюджету розвитку, — близько 5-6 млн. злотих. Так, виконуючи державну програму розвитку спортивної бази сільських шкіл, яка в рівних частках фінансується з обласного, державного і місцевого бюджетів, у 2012 році гміна побудувала три так звані «орлики» — спорткомплекси, що включають футбольне поле, баскетбольний майданчик зі штучним покриттям, а також приміщення з роздягальнями і душовими. Територія комплексу освітлена, огороджена, є улюбленим місцем відпочинку дітей і дорослих усієї громади. Ще три таких «орлики» будується нині. Ось як Польща використала підготовку до Євро-2012.

Крім того, торік було закінчено будівництво каналізації в останньому із 13 сіл гміни (на додачу до централізованого водопостачання). Про це ми можемо лише мріяти ще не один десяток років — за нинішньої державної політики до розвитку територій. Підкреслюю, не місцевої влади, а державної, яка не забезпечує фінансової підтримки органів самоврядування у вирішенні конкретних життєвих проблем.

Те ж саме стосується роздільного збирання й утилізації твердих побутових відходів. Багато про це говориться, але якщо порівняти, що ми побачили в Польщі, з ситуацією в Україні, висновок такий: нічого в цьому плані в нас не робиться. Та й можливостей фінансових немає, щоб цю проблему вирішувати. Чи залучати інвесторів? Чи формувати власні державні програми? — відповідь має дати держава. Переконаний, що без стратегічного державного плану всі ті спроби, які вчиняють місцеві громади, зокрема, на Полтавщині, і які дають певний результат в окремому регіоні, — загалом малоефективні.

Ще один із напрямків співпраці, який обговорювався під час останнього візиту, пов’язаний з нашими планами щодо створення в зоні, прилеглій до міста Пирятина, території технопарку. Ми вже працюємо щодо цього з фахівцями області, ОДА і Полтавським регіональним центром з інвестицій та розвитку. Ми обговорювали з керівництвом гміни питання залучення інвесторів, виробників, відомих вже й на ринках України, зокрема, фірми «Холтіно», яка займається глибоким заморожуванням овочів і фруктів. До речі, її продукцію використовують наші місцеві виробники — ТОВ «Пирятинський делікатес». Розмова відбулася, але відчувається якесь очікування. Вже неодноразово ми вели перемовини з керівником гміни та власниками підприємств — переробних, машинобудівельних, але готовності до співпраці поки що не бачимо. Це й не дивно, адже бізнес йде на такий крок, коли має стовідсоткову впевненість, що кошти, з якими він прийде, захищені, будуть використані за призначенням.

Знову ж таки — органам місцевої влади необхідні відповідні повноваження. Щоб залучити інвестора до розвитку власної території, економіки, створення робочих місць — потрібні повноваження, аби гарантувати партнеру, що наші домовленості будуть виконані. Нам необхідні більші повноваження щодо використання землі. Місцева рада має право розпоряджатися землею лише в межах населеного пункту. Про які можливості залучення інвесторів на свою територію може йти мова, якщо виробництво розміщується за межами міста? Те ж саме стосується питання зміни цільового призначення землі. Цей механізм довгий і складний, вирішується на рівні області. Реєстрація підприємницької діяльності також поза межами повноважень ради базового рівня. Так що є відмінності, які ускладнюють нашу діяльність і які нам слід враховувати, щоб планувати роботу по залученню інвестицій і розвитку територій.

— Як поляки ставляться до вступу в Євросоюз?

— Переважна більшість сприймає позитивно. Після тяжкого періоду кінця 1990-х, відлік часу відродження країни йде від 2005 року, коли Польща вступила в ЄС. То були непрості роки. По-перше, відбувалось становлення структури влади. Саме в цей період прийшло розуміння, що без повітової влади, проміжної між обласною і радою базового рівня, важко здійснювати і реформи, і управління територією. Були створені старостати. Як бачимо, реформа була не консервативною, а гнучкою, і коли зрозуміли, що така структура потрібна — внесли відповідні законодавчі корективи.

Природно, що Євросоюз висунув жорсткі вимоги, стандарти, обов’язкові для впровадження в усіх сферах життя. І ми на кожному кроці бачили, як успішно Польща реалізує ці вимоги. Візьмемо для прикладу облаштування доріг, тротуарів. Усе тут пройняте турботою про пішохода, велосипедиста, водія. Виділено зони для велосипедних доріжок, дорожні знаки освітлюються, є дорожня розмітка — зроблено все, щоб людина почувала себе безпечно й комфортно. Це проявляється також в умовах перебування дітей в навчальних закладах, утриманні самотніх непрацездатних пенсіонерів. Нам не раз наголошували, скільки зі вступом в ЄС прийшло стандартів в освіту та інші сфери життя — медичну галузь, комунальне господарство, благоустрій території.

Стосовно матеріального виробництва, зокрема, фермерства, то, на мій погляд, для польського фермера вступ до Євросоюзу був найбільш болючим. Польща традиційно є аграрною країною, де фермерство складало основу аграрного виробництва і життя на селі. Вступ до ЄС вимагав якогось перехідного періоду, тому що хаотичний фермерський устрій змушений був суттєво трансформуватися. Спілкуючись з фермером Адамом Тудріним із с.Пшихоєц Лєжайського повіту, ми бачили, як добре він орієнтується у квотах, обмеженнях, а з іншого боку — можливостях, що надає членство в ЄС. Сучасні технології, техніка, скажімо, доїльна установка з комп’ютерним управлінням вартістю 120 тис. євро, — все це підтримується програмами ЄС, фінансується коштами Євросоюзу 50 на 50%.

Погодьтеся, це безперечні позитиви. А втім є й проблеми, для вирішення яких необхідно було пристосуватися законодавству Польщі, та й самим людям, громаді, підприємницьким структурам, яким потрібно було адаптувати власне виробництво, стиль роботи, менеджмент до умов Євросоюзу. Зрозуміло, що отримуючи фінансову допомогу, ти повинен виконувати певні умови.

Але хто сказав, що ми не працюємо в умовах обмежень з Росією? Та, на відміну від обмежень ЄС, — вони штучні й незрозумілі. Стосунки Польщі з Євросоюзом чіткі, довгострокові й не залежать від суб’єктивного впливу якогось чиновника, навіть найвищого державного рівня.

— У чому перевага постійних контактів із зарубіжними партнерами?

— По-перше, це дає змогу побувати в Польщі якомога більшій кількості людей, готових сприймати інформацію самокритично, здатних трансформувати досвід партнерів і запровадити його в наше життя в Пирятині. Ніякі екскурсії, ніякі закордонні тури не дають можливості побачити життя іншої країни зсередини. Візуально сприйняти, показати друзям — це одне. Але зрозуміти внутрішнє наповнення тих процесів, що відбуваються: хто це робить і завдяки чому там живуть краще, ніж ми, — зовсім інше. Без такого розуміння може виникнути роздратування або розчарування. Коли ти їдеш із діловим візитом і партнер готовий показати тобі всю, так би мовити, «кухню», приходить упевненість, що й ми можемо не гірше.

Хочу навести яскравий приклад. Минулої поїздки, коли ми відвідали громаду с. Дебно, побачили школу, кладовище, майданчик, один із членів делегації сказав: «Олексію Петровичу, у них люди зовсім інші, ніж ми, тому й село таке красиве». Я спитав у одного з керівників громадської організації с. Дебно, чи завжди було так. Той відповів: «Ні, нам дуже важко було піднімати людей. Вони, як і у вас, були пасивні, таким же занехаяним було село. Нам дуже багато довелося попрацювати, щоб переконати людей, що ми зможемо, що ніхто, крім нас, цього не зробить і все задумане треба реалізувати».

Нам, представникам влади, які також є членами громади, треба разом вести пошук механізмів, чинників, мотиваційних моментів, щоб активізувати громаду. Не замикатися на власних проблемах, що в нас усе погано і краще бути не може, бо ми не такі, не здатні на рішучі кроки і дії. Ні, ми такі самі, як і поляки, ми любимо свою родину, свій край, і можемо, згуртувавшись, покращити умови життя.

По-друге, Україна стоїть перед вибором: куди йти? З ким пов’язати свою долю в плані розвитку демократії?

Ми багато говоримо про протидію корупції. Але ж найвищою мірою такої протидії є якраз відкрите громадське суспільство, де корупція в принципі не сприймається як норма життя. В той же час ми маємо сумну статистику щодо кількості українців, готових щодня вручати фінансові презенти чиновникам, аби вирішити власні проблеми. В Польщі це ганебна річ. Принципи фінансування влади унеможливлюють це явище як традиційне.

Для нас візит став добрим зарядом оптимізму. Хто ознайомився з польським досвідом, той не може мислити іншими категоріями, підходами до вирішення проблем, ніж ті, які мають наші партнери. Це добрий приклад для наслідування в усіх сферах життя, в тому числі й виборі інтеграції з Євросоюзом, для впровадження європейських цінностей в суспільно-політичне життя України.

Тетяна ЧАЙКА, Павло КВІТА, Газета «Товариш»

Матеріал підготовлено за підримки Міжнародного фонду «Відродження»